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domingo, 14 de julho de 2013

CORRUPÇÃO, CRIME ORGANIZADO E DEMOCRACIA

Por Flávia Schilling
Professora Doutora – FE/USP


A primeira reflexão tratará sobre o conceito de corrupção. Propõe-se que o termo
“corrupção” agrupa de forma generosa um conjunto de práticas heterogêneas e com
alcances diversos que supera e questiona por momentos os limites das figuras penais
que o contêm. Seguindo uma linha já apontada por alguns analistas, vê-se que
“pareceria, antes bien, que la corrupción compreende una muy amplia variedad detemas, preocupaciones, y problemas, apenas hilvanados por un nombre comum” (Penay Estado,1995:17). Trabalharemos, portanto, com o conceito de corrupção como um termo generoso  que acolhe uma diversidade de práticas, temas e preocupações que variam no tempo histórico e em cada sociedade.
Se o que é considerado como “corrupção” varia segundo o momento e as
concepções vigentes em cada sociedade, o que se revela especialmente interessante é
porque, seguindo a proposta de José de Souza Martins (1994), determinados conjuntos
de práticas começam, em determinado momento, a ser reiteradamente questionados:
“condutas e práticas que, nos episódios recentes, foram incluídos no conceito de
corrupção têm ocorrido, na sociedade brasileira, ao longo de sua história, sem causar
estranheza, indignação ou repulsa política. A questão, portanto, que a situação atual
oferece à reflexão sociológica, é a de buscar explicação para a mudança de concepção
havida, o que mudou no Brasil que levou a sociedade a classificar negativamente o que
até há pouco aparecia interpretado pelo senso comum na perspectiva de valores
positivos” (1994:35).
Trabalharemos, portanto, com o conceito de corrupção como agrupando uma
série de práticas, situadas de forma privilegiada no âmbito político e administrativo,
que, se não eram consideradas como valores positivos, eram vistas como toleráveis ou
como inevitáveis, próprias da única forma possível de governar ou de administrar.
Ilegalidades toleradas? É possível discutir a corrupção como manifestação de um tipo
peculiar de “ilegalidade tolerada” ligada a determinados setores da sociedade e a
mobilização em torno da luta contra a corrupção como um momento de crise desta
ilegalidade tolerada?
Foucault trata das ilegalidades toleradas em Vigiar e Punir (1984a) no Cap. I da
II Parte que tem como título A Punição Generalizada, e no Cap. II da IV Parte,
Ilegalidade e Delinqüência. Este autor propõe que o contexto da reforma do sistema
judiciário no século XVIII é dado por uma nova política em relação às ilegalidades. No
antigo regime, os diferentes estratos sociais tinham, cada um, sua margem de
ilegalidade bem delimitada, de modo que a não aplicação da regra, a inobservância dos
éditos ou ordenações era condição do funcionamento político e econômico da
sociedade. Estas ilegalidades eram conquistadas de forma estatutária (privilégios e
isenções para as camadas sociais altas), pela inobservância geral e maciça, pelo desuso
progressivo, pelo consentimento mudo do poder, pela negligência ou pela
impossibilidade efetiva de impor a lei e reprimir os infratores. Margens de tolerância
conquistadas pela força e pela obstinação, claramente delimitadas de acordo com o
estrato social. Serrano Gonzalez explicitará o estatuto destas “ilegalidades toleradas”,
que seriam “unas peculiares relaciones de poder que no se plasman juridicamente,
aunque si atraviesan distintas instituciones de derecho. (...) seriam tipos de
normatividad, zonas de gestión en donde el derecho no reina”(1987:82).
As ilegalidades toleradas funcionariam nos interstícios das leis, apresentando
uma heterogeneidade de modalidades, encaixando-se no jogo das tensões entre os
ordenamentos legais, as práticas e técnicas administrativas e o que cada sociedade vai
reconhecendo como normal e anormal, lícito ou ilícito, legítimo ou ilegítimo.
Ressaltamos os seguintes aspectos: a inobservância dos éditos como condição do
funcionamento econômico e político da sociedade sugere a funcionalidade, portanto,
destas práticas, com o jogo recíproco das ilegalidades fazendo parte da vida econômica
e política da sociedade (Foucault,1984a:78); a distribuição diferenciada das ilegalidades
nos diferentes estratos sociais; as formas de instalação e de conquista destas margens de
ilegalidade, tanto do ponto de vista dos inobservantes, quanto do ponto de vista dos
encarregados da observância das leis ou dos éditos, desenvolvendo-se por meio de
privilégios e isenções, pelo consentimento, pela impossibilidade de impor o
cumprimento da lei, pela inobservância geral e maciça conquistada pela força e pela
obstinação.

O quadro resultante refletiria as distribuições desiguais de força e poder na
sociedade e levaria à constatação da existência de um pluralismo jurídico, com formas
de gestão diversas que, mais do que ocorrer em confronto com as leis escritas,
ocorreriam em suas brechas, a partir de seus silêncios ou suas imprecisões.
Qual seria a relação existente entre essas ilegalidades em sua distribuição
diferenciada entre os estratos sociais? Na segunda metade do século XVIII, Foucault
localiza uma crise das ilegalidades populares, ou o estabelecimento de uma nova
economia das ilegalidades. Como causas são apontadas: as novas formas de acumulação
das riquezas (capital), as novas relações de produção e de estatuto jurídico da
propriedade e o crescimento demográfico. A economia das ilegalidades se reestruturou
com o desenvolvimento da sociedade capitalista, com a ilegalidade dos bens sendo
separada da ilegalidade dos direitos. Divisão que correspondeu a uma oposição de
classes, pois, de um lado, a ilegalidade mais acessível às classes populares será a dos
bens - transferência violenta da propriedade -, enquanto que de outro lado, a burguesia
“se reservará a ilegalidade dos direitos: a possibilidade de desviar seus próprios
regulamentos e suas próprias leis; de fazer funcionar todo um imenso setor da
circulação econômica por um jogo que se desenrola nas margens da legislação -
margens previstas por seus silêncios, ou liberadas por uma tolerância de
fato”(1984a:80).
Esta nova economia das ilegalidades, descrita por Foucault, redefine o limite
entre ilegalidades toleradas e ilegalidades intoleráveis. O novo sistema penal refletirá
estes limites através de uma gestão diferenciada: “Um sistema penal deve ser
concebido como um instrumento para gerir diferencialmente as ilegalidades, não para
suprimi-las a todas” (Foucault,1984a:82). Redistribuição, portanto, que aparecerá
impressa em novas leis, em novas formas de desempenho da justiça. A Justiça terá,
para Foucault, o papel de atuar como um instrumento para o controle diferencial das
ilegalidades, sendo que a delinqüência própria à riqueza é tolerada pelas leis e quando
cai no domínio dos tribunais, certa de sua indulgência.1
Para Foucault, a relação entre as ilegalidades em sua distribuição diferenciada
implicaria numa variedade de possibilidades: “Ora, entre essa ilegalidade de baixo e as
das outras castas sociais, não havia exatamente convergência, nem oposição
1Foucault prosseguirá : “a lei e a justiça não hesitam em proclamar sua necessária dissimetria de classe”
(Foucault, 1984a: 243).
De maneira geral as diversas ilegalidades próprias a cada grupo tinham
umas com as outras relações que eram ao mesmo tempo de rivalidade, de concorrência,
de conflito de interesse e de apoio recíproco, de cumplicidade” (Foucault,1984a:77). Se
essa distribuição desigual das ilegalidades toleradas por classe ou grupo social reflete as
oposições entre as classes e os grupos sociais (a desigual distribuição de poder e
riqueza), as formas do conflito serão complexas: estas não são apresentadas como de
necessária oposição e negação umas das outras, comportando momentos de tolerância
recíproca, alianças e cumplicidade.
As ilegalidades, portanto, se com um papel na manutenção de uma dada ordem
social, ao mesmo tempo comportam um movimento de constante negociação, oposição
e consentimento, de acordo com as forças em disputa e os negócios em questão. A
definição do que será tolerado e do que será considerado intolerável deslocar-se-á, de
acordo com as posições dos participantes da contenda.
O campo fecundo da ilegalidade dos direitos que a burguesia se reserva nos
remete de forma direta à discussão sobre a corrupção. Sugerindo que esta teria um
espaço privilegiado - uma relação entre quem tem poder decisório e quem tem poder
econômico - com uma função social assemelhada à das ilegalidades toleradas como um
todo, ou seja, a de permitir a manutenção de uma dada ordem política e econômica da
sociedade, obtida em função da uma desigual distribuição de riqueza e poder.
Acontecendo ou às margens da lei, ou nos seus silêncios, ou então, com a formulação de
algumas leis tão específicas que abandonam seu caráter de universalidade e dirigem-se a
um pequeno grupo, exemplificando, desta forma, o desvio das próprias leis e
regulamentos. Com uma tensão entre uma certa permanência, dada pelo caráter estável
das trocas corruptas e uma certa precariedade, fruto das mudanças das forças sociais e
econômicas envolvidas, que implica uma constante negociação, tanto com quem tem o
poder decisório - Estado e administração - como com os demais setores da sociedade,
com suas margens de ilegalidades toleradas.
A crise das ilegalidades toleradas
Se a relação entre a corrupção com as ilegalidades toleradas é produtiva,
situando tais práticas em sua complexidade social, marcando suas várias facetas e
características, mais complexa é a introdução da relação entre esta e as transformações
sociais em curso. O que aconteceu para que práticas tidas como “normais” começassem
a ser progressivamente vistas como ilegais ou ilegítimas?
A crise de uma determinada “economia das ilegalidades” ligar-se-ia a
transformações mais gerais da sociedade, tanto de ordem econômica como de ordem
cultural. A idéia de crise é para nós especialmente frutífera: introduz na discussão o
caráter de permanente tensão entre esse conjunto de normatizações ou formas de gestão,
o seu caráter de constante negociação tanto com as leis ou normas “editadas” como
entre si, revelando o estado das lutas sociais. Aponta-se a relação para a redistribuição
das ilegalidades - a crise das ilegalidades toleradas -, com os movimentos mais gerais da
sociedade, se entrecruzando com os conflitos sociais, participando da luta contra os
regimes políticos, respondendo aos efeitos das crises econômicas (Foucault,
1984a:240).
Temos, desta forma, por um lado, as ilegalidades em seu papel de manutenção e
conservação de uma dada distribuição desigual de riqueza e poder e, por outro, no
momento da “crise das ilegalidades”, a sua utilização como arma política, tanto sendo
incorporadas como incorporando movimentos políticos e sociais mais amplos.
Momento de questionamento, portanto, dos limites ou fronteiras do tolerado e do
intolerável, do que será considerado legítimo e do que será considerado ilegítimo, do
cruzamento do legal e do legítimo, do que será, doravante, considerado crime.
Poderíamos supor, portanto, a presença de um campo de litigiosidade
estruturando-se através da crítica e da denúncia sobre corrupção na administração e nos
diversos poderes públicos, de tentativa de criminalização de práticas que, mesmo
definidas como crimes no Código Penal, eram até então toleradas, ou incorporando
novas práticas, não previstas no Código Penal, como criminosas. Campo de
litigiosidade que envolve vários setores da sociedade, em torno de uma discussão sobre
o que é um bem público, o que é comum e deve ser defendido, com a corrupção
progressivamente sendo vista como lesiva, como um dano, como um mal público.
As dimensões contemporâneas da corrupção e do crime organizado
Existiriam peculiaridades na corrupção e na luta contra estas práticas agrupadas
sob esta denominação na contemporaneidade? Foucault recupera esta discussão no
último capítulo do livro mencionado, quando situa o que poderia se chamar de uma
nova crise das ilegalidades, ou a constituição de uma nova economia das ilegalidades.


Esta nova economia das ilegalidades se caracterizaria pela constituição em escala

nacional ou internacional de grandes ilegalidades ligadas aos aparelhos políticos e
econômicos, passando por ilegalidades financeiras, serviços de informação, tráfico de
armas e drogas. Trata-se de uma multiplicidade de ilegalidades organizadas em torno do
comércio e da indústria, com sua diversidade de natureza e de origem e seu papel
específico no lucro (Foucault, 1984a:267-269).
“A corrupção é, conjuntamente com o crime organizado ligado sobretudo ao
tráfico da droga e ao branqueamento do dinheiro, a grande criminalidade desse terceiro
período (crise do Estado-Providência) e coloca os tribunais no centro de um complexo
problema de controle social” (Sousa Santos, 1996b:39). No Nono Congresso das
Nações Unidas sobre Prevenção do Crime e Tratamento dos Transgressores, o
Secretário Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali fez o seguinte comentário: “os
poderosos cartéis do crime estão fora do alcance das leis nacionais e internacionais (...)
esses elementos criminosos se aproveitam tanto da liberalidade da nova ordem
econômica internacional quanto das diferenças existentes nas leis e práticas dos países.
Eles movimentam gigantescas somas de dinheiro, que usam para subornar autoridades e
alguns desses impérios do crime são mais ricos do que muitas nações do mundo” (ONU,
1995:2). Chama a nossa atenção para a dimensão do crime organizado internacional,
como este se vincula com a nova ordem econômica e para as diferenças existentes entre
as leis internas e as práticas dos países no comércio e relações internacionais.
Estas novas dimensões do crime organizado constituiriam um “poder secreto”,
“sub- Estados”, “cripto-governos”, com enorme poder de influencia tanto na política
como na administração. Formariam um substrato que ameaçaria profundamente o
exercício da democracia e a possibilidade de um Estado de Direito, com seu exercício
de poder necessariamente ligado à visibilidade e transparência.
Segredo e visibilidade: os dilemas da democracia
O que é o governo do poder público em público? Bobbio (1986:83) discute o
significado do público como contraposto ao que é privado e do público como
contraposto ao que é oculto. Público também no sentido do que, pela visibilidade, é
apresentado - representado ao público - ao espectador. Bobbio comenta que um dos
lugares comuns de todos os discursos sobre a democracia é de que este é o governo do
poder visível. Estes dois significados do público - como res publica - e do público -
como o que é visível -, não se superpõem: porém, um dos princípios do Estado
constitucional é o de que o caráter público das atividades públicas é a regra, com o
segredo sendo a exceção, justificável apenas se limitada no tempo. Este é, portanto, um
dos traços essenciais do Estado constitucional. Através do acesso aos fatos e ações do
governo, criam-se as condições para que o soberano - o povo - forme sua opinião,
participe e julgue.
“Entende-se que a maior ou menor relevância da opinião pública 2 entendida
como opinião relativa aos atos públicos, isto é, aos atos próprios do poder público que é
por excelência o poder exercido pelos supremos órgãos decisórios do Estado, da res
publica, depende da maior ou menor oferta ao público, entendida esta como
visibilidade, cognocibilidade, acessibilidade e portanto controlabilidade dos atos de
quem detém o supremo poder” (Bobbio, 1986:89). Arendt segue a mesma linha ao
propor que a liberdade de opinião será uma farsa, a não ser que a informação fatual
esteja garantida e que os próprios fatos não sejam questionados ou manipulados.
(Arendt, 1988:295-296)
A verdade fatual informa o pensamento político, questionando profundamente a
justificativa dos arcana imperii, que cercam aqueles fatos considerados técnicos ou os
“julgamentos técnicos”, supostamente incompreensíveis para o povo leigo.(Bobbio,
1986:101)
Se o poder visível nunca é capaz de se livrar completamente ou de anular o
poder invisível, “o tema mais interessante, com o qual é possível realmente colocar à
prova a capacidade do poder visível de debelar o poder invisível, é o da publicidade dos
atos do poder que, como vimos, representa o verdadeiro momento da reviravolta na
transformação do estado moderno que passa do estado absoluto a estado de direito”
(Bobbio, 1986:103).


Quais são os limites para o segredo e para a mentira na política? Bobbio

trabalhará com a história do segredo e da mentira na política, com o poder que se oculta
- o segredo de Estado - e com o poder que oculta - a mentira. Duas são as razões que
justificam tradicionalmente o segredo e mentira na política: a necessidade de rapidez de
toda decisão que diga respeito aos interesses do Estado e o desprezo pelo povo. Quando
o poder é invisível, pois cercado pelo segredo ou pela mentira, proliferam as histórias de
conspirações e “assaltos ao poder”. O contato com o público só é feito portando-se a
2 Seguindo Habermas, neste caso a opinião pública significaria a instância crítica em relação à
“publicidade” no exercício do poder político e social. (Habermas, 1984:274)máscara: “torna-se communio opinio que quem detém o poder e deve continuamente se
resguardar de inimigos externos e internos, tem o direito de mentir, mais propriamente
“simular”, isto é, de fazer aparecer aquilo que não existe, e de “dissimular”, isto é, de
não fazer aparecer aquilo que existe”(Bobbio, 1986:95- 96).
Assinala-se uma assimetria fundamental: a que existe entre governantes e
governados. Se os governados devem aparecer e se mostrar em sua veracidade, os
governantes escudam-se no direito de mentir sob determinadas circunstâncias.
Arendt discute como a veracidade nunca foi incluída entre as virtudes políticas.
As mentiras sempre foram consideradas como ferramentas necessárias e justificáveis no
ofício do político e do estadista. (Arendt, 1988:283)
Porém, “toda mentira, sea cual fuere su naturaleza objetiva, produce por su
esencia un error acerca del sujeto que miente; pues consiste en que el mentiroso esconde
a su interlocutor la verdadera representación que posee” (Simmel, 1977:362). O erro
produzido pela mentira vê-se cercado de diferentes graus de gravidade. Se, de forma
geral, a mentira conduz ao erro, a mentira na política - em uma democracia - torna-se
grave, por introduzir o erro e o engano na relação entre governantes e governados e
dificultar o controle do exercício do poder público. Da mesma forma, a ênfase da
condenação da mentira na vida pública, traduz uma das questões da “mentira política
moderna”, com o uso das imagens como “sucedâneos da realidade”. (Arendt,
1988:312): a política como construção de imagens e a arte de fazer o povo acreditar
nestas imagens.(Arendt, 1973:18)
A mentira passa a ser vista, desta forma, como um problema político, que suscita
dilemas éticos, põe em risco princípios - o público como norma e o segredo como
exceção - e resultados, como a capacidade do povo intervir na gestão da coisa pública.
Problema político que leva à ingovernabilidade. “Porque a democracia se baseia no
princípio da confiança e da boa-fé, e não do medo, ela sucumbe quando a esfera do
público perde transparência e se vê permeada pelo segredo e pela mentira, que é o que
ocorre quando a palavra esconde e engana, ao invés de revelar, conforme determina o
princípio ético da veracidade” (Lafer, 1994:234).
Como fica esta premissa do poder visível, governo do público em público, précondições
da democracia, quando se detectam os poderes e articulações do crime
organizado em sua inevitável relação com a corrupção em suas novas dimensões
internacionais e nacionais, criando novos espaços de segredo e de influência na gestão?
Como ficam práticas de governo/ administração nesta nova configuração do crime
contemporâneo, com sua organização transnacional, global, que utiliza, tal como o
mercado financeiro, o sistema mundial de comunicação em tempo real, com seu poder
econômico de determinar decisões políticas?
Esta discussão revela novas faces do diagnóstico clássico sobre a deterioração
que a corrupção provoca na possibilidade de uma gestão democrática. Une-se a análise
da corrupção com a do crime organizado, pois não há crime organizado sem corrupção.
Constatação que ocorre simultaneamente à percepção da corrupção como uma das
formas do crime organizado, que questiona radicalmente os fundamentos das práticas de
governo, abrindo fossos entre “o que é” e o que “deve ser” na gestão, minando a
confiança na política. Neste contexto a corrupção deixa de ser vista como uma
“ilegalidade tolerada” e começa a ocupar sua dimensão como crime, ligado a outros
crimes.
Partidos políticos e movimentos sociais reivindicam radicalmente o princípio da
transparência, da publicidade, da visibilidade do poder público, da participação na
gestão da coisa pública . A invenção da novas formas e conteúdos da ação política
aparece como um antídoto eficiente contra os crimes que nos preocupam. “É por este
motivo que, por obra do legado kantiano, no como são tomadas as decisões numa
democracia, o princípio da visibilidade do poder é constitutivo, pois permite a
informação sem a qual todos não podem formar uma opinião apropriada sobre a gestão
da coisa comum, para, desta maneira, exercer seu poder de participação e
controle”(Lafer, 1994:233). Podemos supor que a ênfase posta neste processo, da coparticipação
na gestão pública, na ênfase na visibilidade, na crítica à mentira e ao
segredo na política mostra uma vontade de mudança que poderá dar conta dos desafios
contemporâneos.



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